一场关于美国总统贸易权力边界的博弈正临近关键时刻。
2025年4月2日，特朗普推出“解放日关税计划”，宣布对主要贸易伙伴加征关税，理由是“保护美国制造业、缩小贸易逆差、恢复经济主权”。
该关税政策在实施过程中遭遇法律挑战，并先后被美国国际贸易法院和哥伦比亚特区联邦地区法院裁定超出总统权限，因此一度被叫停。
尽管随后联邦上诉法院紧急颁布临时禁令，恢复了大部分涉诉关税措施，为特朗普政府争取到缓冲期，但有关“总统能否借助《国际紧急经济权力法》（IEEPA）绕过国会征收关税”的质疑，已走上司法审查的前台。
这一系列裁决不仅关系数千亿美元商品的关税命运，更可能重塑美国总统在国际经济政策中的权力边界。
钛媒体APP的直播平台上，己任律师事务所管理合伙人何菁作为主持人，特邀MoloLamken律所资深律师、美国最高法院出庭律师Caleb Hayes-Deats和杜克大学法学院教授Timothy Meyer两位资深学者，同时也是案件亲历者，共同解读这一标志性案件，透视美国司法体制的复杂博弈和权力平衡。
IEEPA为何成为了总统的“万能工具”？
直播讨论从关键的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）开始。
根据美国宪法，管理对外贸易和征收关税是国会的专属权力。然而实际操作中，美国总统也能在一定法律授权下制定和调整关税政策。
特朗普制定“解放日关税计划”所援引的法律依据就是《国际紧急经济权力法》。
根据该法案，美国总统有权在国家安全、外交政策、经济遭受“异常且特殊威胁”的时候，宣布国家进入“紧急状态”，从而让自己有权“规范、阻止或禁止与任何涉及外国及其国民财产权益的交易”。
特朗普曾多次宣布“国家紧急状态”，涉及诸如“毒品和犯罪分子跨越美国边境的流动”、“美国与其他国家之间长期存在的贸易逆差”等方面。
MoloLamken律所资深律师、美国最高法院出庭律师Caleb Hayes-Deats 指出，《国际紧急经济权力法》适用的传统情境是“美国对威胁国家安全的国家实施经济制裁”，在这种情况下，“美国公民或企业被禁止与这些国家进行某些类型的商业交易”。
《国际紧急经济权力法》的前身可以追溯到1917年一战期间美国国会制定的《对敌贸易法》，这一立法的初衷是授权总统在战争时期管制与敌国国民（如当时的德国公民）的交易。随着时间推移，美国总统开始将《对敌贸易法》适用于非战争状态的各类紧急情况，而美国国会也默认了这种做法。
到1970年代，情况变得愈发复杂，在当时，美国总统借用 “紧急状态” 所施行的各类措施有些已经持续了数十年。1971年，时任美国总统尼克松援引《对敌贸易法》对所有进口商品加征10%附加税，联邦政府也最终凭借《对敌贸易法》相关条款在法庭辩护成功。
1971年到1977年是《国际紧急经济权力法》正式通过前的过渡期，这期间美国通过一系列改革，试图限制总统在“国家紧急状态”下的权力。
国会明确《对敌贸易法》仅适用于战争时期，并颁布了《国际紧急经济权力法》。在新法案中规定 “总统宣布紧急状态后，可以规范、阻止或禁止与任何涉及外国及其国民财产权益的交易”，但附加了新的限制条件——要求总统必须针对“源于美国境外、非同寻常的特殊威胁”宣布国家紧急状态。
杜克大学法学院教授Timothy Meyer认为，上述改革“总体上并未成功”，限制条件没有发挥本应起到的约束作用：“《国际紧急经济权力法》已经从最初的制裁工具，演变为多届美国总统用来填补国会授权空白的‘万能工具’，其适用范围已经远超立法的初衷。”
特朗普是第一位动用《国际紧急经济权力法》来实施关税措施的美国总统，这无疑为美国的司法审查带来了全新议题。
而实际上，美国总统能够实施关税政策的途径不止《国际紧急经济权力法》。美国国会曾通过多项法律，允许行政部门在特定情形下提高关税。
其中最重要的一部就是《1974年贸易法》，它的条款中最为人熟知的就是第301条，它也是特朗普政府在第一任期内对中国征收多项关税的法律依据。根据第301条，当美国总统或美国贸易代表认定他国政策构成对美国商业的“歧视性待遇或不当负担”时，政府即有权实施相应的关税措施。
同样，《1962年贸易扩展法》第232条也授权总统在商务部长认定某类产品进口威胁美国国家安全时，可以对该类产品实施进口限制。特朗普政府正是依据该条款，对钢铁、铝材以及汽车和零部件加征关税。
此外，还有一些常规的贸易救济法规，用于应对行政当局认定的不公平贸易行为，包括价格倾销和政府补贴行为。
因此，当特朗普政府援引《国际紧急经济权力法》来征收关税，旋即引发质疑：既然国会已经通过诸多法律赋予总统调整关税的权力，为何还要引用《国际紧急经济权力法》？Timothy Meyer认为：“《国际紧急经济权力法》能否作为征收关税的依据，是存疑的。”而这一点，也正是涉及特朗普“解放日关税计划”诉讼的关键论点之一。
两起诉讼在两个法院进行，为何不集中处理？
针对 “特朗普政府加征关税行政令” 的诉讼案分别在两个法院审理：一个是位于纽约的美国国际贸易法院，另一个是位于华盛顿的哥伦比亚特区联邦地区法院。
4月14日，葡萄酒进口商VOS Selections的与其他四家企业共同在美国国际贸易法院提起诉讼，指控特朗普政府滥用《国际紧急经济权力法》征收关税；4月23日，亚利桑那州、科罗拉多州、纽约州等12个州组成的联盟也向该法院提起了诉讼；与此同时，玩具企业Learning Resources和hand2mind在华盛顿向哥伦比亚特区联邦地区法院提起诉讼。
5月28日，美国国际贸易法院对VOS Selections和州政府联盟的诉讼请求作出同样裁决：特朗普政府关税政策越权，禁止执行相关行政令（永久禁令）；特朗普政府随后向联邦巡回上诉法院寻求司法救济，5月29日，上诉法院批准特朗普政府请求，暂时搁置国际贸易法院做出的裁决。
另一边，5月29日，哥伦比亚特区联邦地区法院发布初步禁令，裁定特朗普政府的关税措施违法，并暂停执行14天。该法院的裁决明确指出，《国际紧急经济权力法》并未授权总统单方面实施、撤销、暂停或恢复关税；特朗普政府随即上诉，6月3日，联邦上诉法院批准了特朗普政府的请求，暂时搁置了哥伦比亚特区法院的裁决，允许特朗普政府继续上诉。
原告包括州政府和企业。VOS Selections公司表示，特朗普的关税政策对自己的经营构成严重威胁，甚至会导致企业倒闭；各州政府由于要采购大量产品（包括进口商品），同样声称总统加征关税损害了自己的利益。
两起诉讼为何不集中到一家法案处理？关键在于“管辖权”。杜克大学法学院教授Timothy Meyer介绍：“对于国际贸易法院是否对此类案件拥有专属管辖权，目前还存在一些不确定性，因此，部分原告选择在所在地向属地联邦初审法院提交诉状，部分原告则向国际贸易法院提起诉讼。”
据规定，国际贸易法院对关税等相关法律引发的案件拥有专属管辖权，但“特朗普关税案”中所有原告都提出了一个根本主张：《国际紧急经济权力法》并未授权总统征收关税。因此，如果《国际紧急经济权力法》确实未授权总统征收关税，原告方就可以在普通初审法院提起诉讼，因为国际贸易法院对案件没有管辖权——毕竟该法律根本不涉及关税授权；相反，若《国际紧急经济权力法》确实包含关税授权，就必须由国际贸易法院审理。
按照美国司法体制，这也意味着接下来会出现两个不同巡回法院审理上诉的局面：联邦巡回上诉法院负责审理国际贸易法院的上诉；哥伦比亚特区巡回上诉法院将审理哥伦比亚特区地方法院的案件。
联邦巡回上诉法院是美国13个联邦巡回上诉法院之一，按照规定，它负责审理国际贸易、专利、政府合同以及针对美国政府的某些索赔案件，哥伦比亚特区巡回上诉法院则负责审理涉及哥伦比亚特区地方法院的案件。
控诉双方激辩：IEEPA是否赋予总统征关税权力？
MoloLamken律所资深律师、美国最高法院出庭律师Caleb Hayes-Deats介绍，在上述“特朗普关税案”诉讼中，原告方提出了4个核心论点。
第一：《美国宪法》明确规定，征收关税的权力专属国会，而非总统。
第二：即便总统要行使关税征收权，也要获得国会明确授权，《国际紧急经济权力法》（IEEPA）并未授予总统此项权力，该法案使用的术语是“监管”而非“征收”，两者存在本质区别。
第三：国会将某项权力授予总统时，必须同时设定一个“明确的指导原则”，以限制总统行使这项权力的自由裁量空间。就授权征收关税而言，《国际紧急经济权力法》并未规定任何明确的限制标准，因此违反了“非授权原则”。
第四：美国最高法几年前曾提出“重大问题原则”，对于可能产生重大经济和政治影响的法规，法院通常不会轻易采纳新的解释——也就是说，法院不会轻易授予行政部门具有重大影响的新权力。关税政策显然具有重大经济和政治影响，因此应当适用这一原则。
另一边，被告方特朗普政府则采取了强硬主张：法院根本无权审查总统的任何关税决定。
第一：政府主张所有案件都应集中到国际贸易法院统一审理。
为此，政府试图将其他法院受理的案件全部转移或驳回，以确保国际贸易法院成为唯一的初审法院，这样联邦巡回上诉法院就会成为唯一的上诉法院——显然他们认为这个法院对他们更有利。不过这一策略并未完全成功，因为他们未能说服哥伦比亚特区联邦地区法院的法官同意转移或驳回案件。
第二：在实体法律问题上，政府主张“监管进口”这一术语确实涵盖关税权，强调该表述本身具有宽泛含义。
为此，政府援引了尼克松总统依据《对敌贸易法》使用相同法律措辞征收关税的先例。虽然当年尼克松的关税措施也曾受到挑战，但联邦巡回上诉法院的前身最终维持了该行政行为的合法性。因此，本届美国政府认为虽然本案涉及《国际紧急经济权力法》，但其中使用的语言与《对敌贸易法》是一致的，这个先例支持了对关税的授权。政府强调，这说明“调控进口”本身就包含了加征关税的权力。
第三：关于《国际紧急经济权力法》中某些具体措辞的问题，政府向国际贸易法院表示，法院根本无权审查以下几个方面：1、不得审查国家紧急状态是否真实存在；2、不得裁定所谓紧急状态是否达到“异常且特殊”的法定标准；3、无权判断总统采取的特定措施（本案特指加征关税）与宣称的紧急状态是否存在合理关联。
杜克大学法学院教授Timothy Meyer认为，特朗普政府的上述“极端主张”试图完全排除司法审查，“可能不易获得联邦法院的认同”。
国际贸易法院“否决了特朗普的关税措施”，裁定“相关关税并未获得现有法律授权，因此不能成立”。这些关税包括被称为“全球关税”的10%基本关税，以及针对特定国家的附加关税，它们都是以“贸易逆差构成紧急状况”为依据实施的。
“法院认为，如果总统有权对世界上任何国家、以几乎任何其自定的幅度征收关税，这首先将违反‘非授权委托原则’，其次也触发了‘重大问题原则’。” Timothy Meyer介绍。
法院还重点审查了从尼克松总统实施关税到《国际紧急经济权力法》最终颁布期间通过的相关立法。法官指出，国会实际上已通过其他专门法律（包括《1974年贸易法》特定条款），就贸易赤字等国际收支问题授予了行政机构特定权限。
“法院是在暗示，此类问题应通过《1974年贸易法》规定的替代授权机制处理，而非动用《国际紧急经济权力法》的紧急权力。”Timothy Meyer表示。
对于“毒品走私关联关税”——即针对加拿大、墨西哥和中国，以打击跨境犯罪和毒品走私为由加征的关税，法院采取了不同的裁决思路。法官明确指出“这些关税与总统宣布的 ‘国家紧急状态’ 根本无关”：如果加征关税是为了阻止美加边境的毒品走私，那么对所有加拿大商品普遍征税显然无法解决这个问题——毕竟毒品走私本来就不会缴纳关税。
对此，政府的辩解是：这些关税赋予总统与中国、加拿大和墨西哥谈判的筹码。法院驳回了这一论点，明确指出：关税措施必须对宣称的紧急状态产生更直接的实质影响，关税措施不能仅仅作为间接获取谈判筹码的手段。
在另一起诉讼中，哥伦比亚特区联邦地区法院采取的角度略有不同。该法院通过对《国际紧急经济权力法》条文的细致分析，认为该法律并不授权总统征收关税。
法院重点分析了“Regulation”（管制），并指出它与“Taxation”（征税）是不同的概念：《国际紧急经济权力法》仅允许“管制”，而没有提及“征税”，因此该法律不能被解读为授权总统征收关税。
法院也考察了国会在其他法律中授权总统征收关税的案例，并得出结论：在所有这些案例中，国会都对总统的权力施加了明确的限制。法院还表示，如果《国际紧急经济权力法》赋予总统极为宽泛的征收关税权力，那么其他法律中对总统权力的限制就几乎失去了意义。
值得注意的是，前文所述两个初审法院给出的禁令，适用范围和法律效力有所不同：国际贸易法院的永久禁令是全面性的，直接禁止政府征收这些关税；而哥伦比亚特区地区法院的禁令只适用于案件中的两位原告。
国际贸易法院的裁决受到了一些批评。批评者认为，法院不能仅仅因为原告在实体问题上占理就当然地给予禁令救济——这显然没有充分考量所有必要因素，必须证明存在 “不可弥补的损害”，且符合“公共利益”。
“国际贸易法院似乎更倾向于表明自己已经对实体问题作出了裁决”。杜克大学法学院教授Timothy Meyer表示：“这类案件的复杂性在于，关税本质上是一种税收，纳税人可以先缴纳税款，事后再申请退还，因此，单纯的经济损失通常不构成‘不可弥补的损害’。”
各州政府则强调：自己不仅是进口商，更重要的是自己与进口商签订的采购合同受到影响，这种合同关系的损害超出了单纯的金钱损失范畴，即便赢了官司，进口商可能可以拿到退款，但州政府不能，因为按照合同条款，州政府必须支付关税，而且将永远无法追回。
Timothy Meyer认为：“州政府的这一论点对于国际贸易法院来说，是一个相当有说服力的理由来认定存在‘无法弥补的伤害’。”
美最高法或在最快1年后作出最终裁决
案件下一步走向将会如何？法院能否终结关税战？
首先，联邦巡回法院将决定这些关税在上诉审理期间是否继续生效。按照美国的司法制度，如果联邦巡回法院最终决定不批准暂缓执行禁令，那么政府可以向最高法院申请，最高法院的单一大法官就有权批准联邦巡回法院拒绝的暂缓执行申请。
MoloLamken 律所资深律师、美国最高法院出庭律师Caleb Hayes-Deats表示，上诉期间，政府还能继续征收关税，因为联邦巡回上诉法院已经发布了行政性暂缓令。如果联邦巡回上诉法院在上诉期间授予全面暂缓令，或者最高法院授予该暂缓令，政府就能继续征收这些关税。
“不过如果最终哥伦比亚特区联邦地区法院和国际贸易法院的裁决被维持，政府在上诉过程中征收的任何款项都需要退还。” Caleb Hayes-Deats预计，案件最终将会提交给最高法院。
“除非有一种情况，案子就不会进入最高法院审理。”杜克大学法学院教授Timothy Meyer则表示：“如果哥伦比亚特区巡回上诉法院推翻下级法院的判决，认为案件应该由国际贸易法院审理，那么联邦巡回上诉法院将成为唯一有资格就案情实质进行审理的巡回法院。”
“在其它关税案件中，联邦巡回上诉法院对政府的立场更为同情，而国际贸易法院通常站在原告一边。”Timothy Meyer曾在特朗普第一任期内代理过多位“关税案”原告，他认为：“当所有案件都集中到联邦巡回法院审理后，联邦巡会法院会支持政府，而最高法院最终会决定不受理此案，这种情况在特朗普第一任期内曾发生过。”
上述情况只是Timothy Meyer预估的一种可能性，而对于案件走向的最大可能性，他与 Caleb Hayes-Deats持有相同观点：案件最终会进入最高法院并被受理。Timothy Meyer预计，最高法院内部将出现三个阵营：第一派认为总统拥有这项权力；第二派主张适用 “重大问题原则” 进行限制；第三派则是那些对 “重大问题原则” 持怀疑态度的民主党任命的大法官，但他们可能会在本案特殊情况下选择支持限权立场。
Caleb Hayes-Deats的判断则更加直接，他认为最高法院最终会裁定《国际紧急经济权力法案》并未授权总统实施如此广泛的关税措施。
Caleb Hayes-Deats分析，该案件把美国最高法院近年来多个判例中出现的几种法律主题彼此对立地摆在了一起。
最高法院曾多次阐述对行政权力的极大宽容——比如有关总统豁免权的裁定，或者一些涉及联邦雇员免职的最新判决；在外交事务上，最高法院通常也会对总统表现出极大的尊重。但另一方面，最高法院近年来也对将立法权或司法权过度授予行政部门的做法持审慎态度。
“如果将《国际紧急经济权力法案》解读为允许总统实施如此广泛的加征关税权力，那无疑构成了一次重大的权力授予。” Caleb Hayes-Deats认为，“这样的解释会让不少大法官难以接受。”
在Caleb Hayes-Deats看来，国际贸易法院和哥伦比亚特区地区法院的裁决存在一个矛盾点：实际上，总统根据《国际紧急经济权力法》所拥有的权力远不止征收关税这么简单，事实上，总统可以全面禁止与某些国家公民的所有商业往来。
“美国法律通常认为更大的权力包含较小的权力，既然如此，如果总统能够完全禁止与古巴的所有交易，为何不能允许这些交易但征收高额关税呢？”Caleb Hayes-Deats表示，“这将成为法院必须认真权衡的一个棘手问题。”
另外，Caleb 认为“紧急状态” 的适用性也值得深入探讨：相比之下，其他授权征收关税的法律通常设定的是更具体、更窄的适用条件，它们并不适用于国家紧急状态，而《国际紧急经济权力法》专门就是为应对紧急情况设立的，从立法意图来看，国会或许本就希望在非紧急情形下设定一套严格限制的适用标准，而在紧急状态下给予行政部门更大的裁量空间。
“这套双轨制的法律设计在逻辑上并非不可理解。”Caleb 表示，问题在于，自《国际紧急经济权力法》1977年颁布以来，美国几乎始终处于某种“国家紧急状态”之下，这种“永远紧急”的现实，模糊了紧急权力与常规立法之间的界限。
Caleb 认为，尽管如此，从法律结构的第一性原理出发，这种设计的初衷具有其合理性，而美国政府的首席诉讼代表极有可能据此提出有力抗辩：《国际紧急经济权力法》与其他关税法案在立法意图和适用语境上的差异，赋予总统更大的行动空间。
“特朗普关税案”系列诉讼，让我们可以一窥美国政治权力的制衡和博弈机制，其核心之一就是对总统行政权力的制约。
“美国制度的底层设计逻辑是限制总统的权力过大或者权力行使过于随意，即使是以国家安全和外交关系的名义，总统也不能滥用权力，以免把‘power’变成‘force’，导致政治秩序混乱和不可预料的后果。” 己任律师事务所管理合伙人何菁认为。
那么案件的最终裁决将会在什么时间？杜克大学法学院教授Timothy Meyer认为，最终时间取决于联邦巡回法院是否在上诉期间给予暂缓执行：
如果给予暂缓执行（特朗普政府可以在上诉期间继续执行关税政策），那联邦巡回法院会在年底之前做出决定，从而使得最高法院有机会审查此案——可能是在2025-2026年最高法院任期（美国最高法院在2025年到2026年这一司法年度内的工作周期，通常每年10月初开始，到次年6月底或7月初结束）末尾，或者是2026年任期初期作出裁决。
如果不批准暂缓执行令（特朗普政府将面临更紧迫的法律压力），反而会促使整个进程加快，那么公众将在一年后，也就是2025-2026年最高法院任期结束时，看到最高法院作出最终裁决。
以上是直播的部分内容，想看完整内容，可观看《对话杜克大学法学院教授，美国法院能否终结关税战？| 钛媒体独家》直播回放。
